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渔业行政处罚过罚相当原则的适用

日期:2024-05-29 16:05:23
来源:中国渔业经济
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一、问题的提出

渔业经济发展与渔业资源保护之间是相互推动且相互影响的辩证关系。党的二十大报告指出,尊重自然、顺应自然、保护自然是全面建设社会主义现代化国家的内在要求。因此,若想实现海洋经济的可持续发展,须对渔业资源加大保护,对违法行为予以制裁。在渔业执法的实务中,经常会出现既未取得捕捞许可,又使用禁用渔具、违反禁渔期禁渔区规定进行捕捞等多种违法行为并存的情形。针对上述问题,如何对多个违法行为进行完全评价,并施以恰当的处罚来达到最佳效果值得深入探讨。

《渔业法》以渔业资源的保护为立法目的之一,渔业行政处罚作为一种惩罚手段,不仅与违法行为直接相关并起到惩戒的作用,也能预防类似行为的发生,关系到渔业资源的合理开发利用。因此,对过罚相当原则内涵的厘清,明确过罚相当原则在渔业行政处罚中的适用,是对渔业资源绿色可持续发展的保障。

二、“过”的考量

(一)危害性评价

作为名词的“过”是“功”的反义词,其意思为“错误”。将其放置在法律语境内,“错误”是仅指违反了禁止性规范,还是涵盖了同时要造成一定的危害性后果,这就涉及到行为无价值论和结果无价值论之争。这两种论断均是以哲学中的功利主义作为基础,不同的是前者来源于行为功利主义,后者来源于规则功利主义。行为功利主义中行动的正确与否仅以其产生的效果作为评判标准,行为无价值论则着重强调行为对规则的违反,结果无价值论认为定罪依据是行为要有一定的危害性。从《渔业法》所列举的违法行为来看均是对渔业资源有严重影响的,因此,对渔业行政处罚中“过”的理解应采纳结果无价值论的立场,要求具有一定的危害性,更符合《渔业法》的立法本意。在具体的渔业行政处罚中,即以《行政处罚法》确立的基本原则,结合《渔业法》立法目的综合考量违法行为对渔业资源的破坏程度,诸如:是否会导致渔业资源栖息生态环境不可逆的损害,是否会对类繁殖产生不良影响等。同时,结合各地渔业政策、渔业生态环境状况、渔获物交易情况等加以判断。

(二)违法者的主观认识

1. 主观过错应作为考量要件

行政处罚中行为人主观认识的考量,在学界已然不是新鲜的课题,争论自上世纪90年代起,更有一部分探讨早于《行政处罚法》的颁布。关于行政处罚的构成要件,无论是学界亦或是实务部门均未达成共识,主要有“两要件”“三要件”和“四要件”说,这些学说各有其逻辑支撑。以上观点中,后两种学说均承认了主观认识的构成要件地位。在2021修订之前,我国《行政处罚法》一直饱受站在客观归责立场而不对主观认识加以考察的诟病。新《行政处罚法》在第33条第2款首次将主观过错纳入规定,被视作是行政处罚法的一次重要迈进。然而,对其条款设定及基本立场进行分析,原则上并不对当事人的主观要件进行苛求,只有少数情况下行政处罚的实施必须以当事人的主观过错为条件。此外,主观认识要素涉及对事实和法律多层面的内容,仅依简单表述并不能有效妥帖地解决复杂的现实问题。2022年农业农村部修订的《渔业行政处罚规定》第3条,参照《行政处罚法》中对主观过错规定的表述,将主观认识纳入渔业行政处罚的考量。

2. 主观过错的认定标准

在行政处罚中,一般依照行为人主观违法意愿的强烈程度将故意分为三种。一是取向型故意,主观意志最强烈的为目的取向型故意,行为人积极追求违法行为的结果,以其作为唯一或之一的目的。二是明知故犯型故意,较前一种的意志弱一些,但行为人对其行为势必会造成违反法律的结果有相当明确的认知。三是忍受型故意,主观意志最为薄弱,与间接故意类似的是忍受型故意,无论是对其行为是否构成违法要件还是造成损害后果的意欲都是模糊的。过失,系指行为人应当注意或预见到其行为会带来的损害后果,但没有注意和预见。关于主观认识的界分,行政处罚不似刑罚,无需完全精准地对违法行为人的心态作出确认。在渔业行政处罚中,可以结合其作出的行为条件、方式和结果判定其是否为故意,以及故意的程度,依据不同的故意形态考量“过”的程度,进而判定是仅施以罚款、没收违法所得的财产罚,还是结合吊销、暂扣渔业执照的资格罚。过失的判定主要在于“注意义务”,若行为人确实履行注意义务但依旧发生损害结果,则不能认为其有“过”,自然不负责任。例如,在一起针对非法捕捞进行行政处罚的案件中就体现着对违法主观认识的判定。2021年5月,尚处在禁渔期内,在没有捕捞许可证的情况下唐某某驾驶未取得渔船检验和登记证书的船舶在老偏岛海域,使用小于规定最小网目尺寸的流刺网进行捕捞活动。行政执法人员在查获现场发现除了45kg的非法渔获物之外,还有50片流刺网以及一台起网设备。显而易见,唐某某是明知正处于禁渔期内,是为了获得渔获物而进行的非法捕捞行为,属于目的取向型故意,存在严重的“过”。因此,行政机关对其施以10万元的罚款,并对涉事渔船渔具予以没收。

三、“罚”的适用

(一)“择一重罚”的罚款规则

1.“择一重罚”的适用情形

值得明确的是,“择一重”这一规则只体现在罚款的适用,并非行政处罚的原则,不能将其适用于所用的行政处罚种类。在《行政处罚法》中该条款的位置在第四章“行政处罚的管辖和适用”而不在总则中,也就意味着其不能作为行政处罚实施的原则。自1996年《行政处罚法》颁布以来,该条款就一直作为罚款规则。观其沿革信息,不难发现2021年修订之前,一直保持着“同一违法行为,不得进行两次以上的罚款”的规定。由于缺少明确的法条竞合理论指引,在实务中没有形成同一的理解适用规则,无论是法院的审查裁决还是行政机关作出的罚款处罚往往以各自的问题为导向。2019年,最高法出台的指导案例第139号,确认了在环境行政处罚时,若存在同位法竞合的情况可以选择适用处罚较重的法律。虽然在立法的层面,并未确定可以适用较重的处罚,我国也并非判例法国家,无法将司法裁判当做普适性法则,但最高法的指导案例具有“补充制定法”的功能。在《行政处罚法》之外,将“可以择重处罚”这一规则基础确立下来,也为日后的入法奠基。

2.“择一重罚”中重罚的界定

如上述提到的,同一违法行为违反不止一个法律规范的情况,在学理上被称之为异种想象竞合。“择一重罚”的规则适用仅在异种想象竞合项下进行探讨。择一重罚中的“重罚”并非是加重处罚,而是选择罚款最高额的规范进行处罚。与法条竞合不同,想象竞合的实质是同一行为侵害的法益不止一个。法条竞合是数个有交叉包容关系的法条被侵犯,而想象竞合的境况下不能用任何一个法条完全地评价不法行为,需要借助案件具体的事实情况与构成加以联结,区分判定。即便同为竞合,其关系模式也不是固定的,总结而言可以大致分为三种情况:一是手段与结果的关系,行为人在实施违法行为时,其行为违反了一个规范,结果又违反了另一个规范。比如,使用小于最小网目尺寸网具进行捕捞,捕捞所得的渔获物中幼鱼比例超标,则可以选择适用罚款最高额的规范进行处罚。二是牵连关系,行为人为达成某一目的而采取的手段分别违反两个法律规范,此时可以适用择一重罚。若两者之间不具备牵连关系,则应分别予以处罚。三是必要条件关系,当一违法行为是构成另一违法行为的必要条件时,应当视作同一违法行为,不得分别处罚。

(二)渔业行政处罚裁量基准

行政裁量基准实际是一种事先设立的判断选择标准化范式。除便于进行司法审查和降低裁量的不确定性外,行政裁量基准的功能更在于规制行政处罚自由裁量的实施、提升行政裁量的品格。行政机关设立能够适应具体规制对象而进行调整的行政裁量基准,主动对法律赋予的裁量权加以限制,与个案裁判的公平性和灵活性要求并不相悖,反而能够保持行政的一惯性。与我国多数行政规制制度的催生逻辑相似,裁量基准的发展也是在基层社会治理中首先广泛兴起,地方实践先行,而后在国家层面进行制度布置。裁量基准几乎都是以规范文本的形式表现的,在这一层面,可将其视作源于行政规则。依据传统行政法理论,行政裁量基准作为对行政机关的控权工具,其效力仅限于行政机关内部,对公民和法院裁决的影响微乎其微。但鉴于行政裁量基准是对法律规范的细化,指导行政机关工作人员对具体事实进行判断,外部效果的产生

四、“相当”的判断

(一)首违不罚的适用

1. 首违不罚的内涵界定

若对“首违不罚”进行单纯的文义理解,是指第一次违反行政法规定的行为不予行政处罚。但在法律语境下,对“首违不罚”的理解应当结合法律规范,而不能空谈语义。根据《行政处罚法》第33条的规定,对“首”的要求具有双重性,要同时满足行为人初次实施违法行为及行政主体首次发现两个条件,缺一不可。若是行为人已经有了多次违法行为,比如多次使用禁用渔具进行捕捞,而行政机关首次发现,则不在“首违不罚”的范畴内。同时,由于追责都有一定的时效限制,因此初次的限制也应当在特定的时间内。在渔业行政处罚领域内,这段时间可由渔业行政机关结合渔业行政领域的特点自行决定。此外,“可以不予行政处罚”的表述为裁量留有余地,代表着有些“首违”的行为依然需要接受行政处罚。有一些对“首违不罚”持反对态度的理由就是,认为该制度若使用不慎便会成为另一种样态的“一刀切”,可能会从“见者即罚”走向“首次均不罚”的另一个极端。因此,“首违不罚”的适用边界已然显得尤为重要。

2. 首违不罚的适用情形

从客观角度以及行政违法行为的本质出发,在行为经危害性评价后被认为并不具有危害性或危害性很低,其造成的不良后果可以消除的情况下,可以适用“首违不罚”。在实际情况中,若行为人的行为仅单纯违反了行政管理义务或略微侵害了行政管理秩序,且在行为人的积极纠正下,危害的后果可被避免或者被挽救,及时恢复了行政管理秩序,则被视作是为可以适用“首违不罚”留有余地。但如前文提到,行政管理的范围浩瀚,囊括日常生活中各类各项实务,因此以正向思维出发考量“首违不罚”的适用情况和范围难免有所缺漏遗失。可考虑用逆向思维的方式,排除不可适用的领域来界定可以适用“首违不罚”的限度范围。在排除范围之外,且符合不存在危害性或危害性较小,通过及时纠正能够恢复秩序的,即可以适用“首违不罚”制度。究竟是否选择进行处罚,涉及到公民权益的变动,因此对“首违不罚”的适用应当格外审慎,不仅符合实体正义的要求,还应当遵守程序正义,对行政机关程序义务的履行加以要求。也正是基于此种理论,有学者提出行政机关有加以“提示”的义务。在渔业行政处罚领域,若渔业执法部门发现符合“首违”条件的违法情况,可以选择以劝诫、警示和责令限期改正等方式,尽到“提示”义务,既能维护相对人的权益,又能起到避免出现再次违法的情况。

(二)以比例原则确定标准

1. 比例原则的内涵理解

在行政法的视阈下,可以将比例原则理解为:行政机关在行使自由裁量权时,应当注重对国家公益和公民私益的考量,并在此基础上选择对相对人侵害最小的方式,不对公民权利造成必要限度外的损耗。过罚相当原则本身无法提供判断标准,而比例原则可以充当其分析工具。从价值层面进行分析,比例原则的起源是基于基本权利自身本质的需要,这种基本权利是为表述公民的一般自由诉求以对抗国家公权力而存在的,只有保护公共利益成为目的时,这种基本权利才能以一定比例的被国家公权力所限制。这也就意味着,比例原则本就是为平衡公权力和基本权利,找寻价值均衡点而生的。此外,将比例原则的结构展开剖析,从表象来看,比例原则似乎是对目的和手段的关系进行审查,而实际上这种审查是需要以明确的已经发生或即将发生的法律后果为基础;以结果来反证目的和手段是否对结果的达成有所助益,或者判断使用的手段是否超出结果的要求。以此来看,比例原则审查的关键显然在于均衡性,也就是手段对相对人利益的损害与对公共利益的保护程度是否是均衡的,追根溯源,进行均衡性审查的目的亦是为了价值的平衡。无论是从比例原则的来源分析,还是对其内部结构进行剖析,比例原则都毫无意外地最终指向了价值均衡,把对公民基本权利限制的正当性作为是否符合价值均衡的重要指标。

2. 比例原则的具体适用

通过上述分析,不难发现,比例原则是一种基于价值衡量的能够作为论证方法的规则性原则,而这也刚好能够弥补过罚相当原则的不足。过罚相当原则是对相对人的违法行为和行政机关作出的行政处罚进行相当性的判断,这判断的背后,也是追求在保障公共利益的前提下,寻求对相对人权利的保护。若是为了公共利益而对相对人权利造成了不当的过度损害,也是与行政法目的龃龉不合的,因此也存在一个价值衡量的过程。从规范和技术层面来看,比例原则本身就有成熟的判断方法,且是一种靠近法律规则的原则,比过罚相当原则这种偏重于理论的法律原则更具有可执行性。鉴于此,可以将比例原则作为确定过罚相当中“相当性”的判断标准,以弥补不足。

在渔业行政处罚实施的场景中,依照比例原则方能确定针对特定违法境况下应受处罚行为最为适宜的处罚种类和额度。具体而言,首先应当根据构成要件确定渔业失序是否构成应受行政处罚行为,并确定适用的罚则,也即基准罚。在此基础上,结合判断,具体分析各类不同的酌定考虑要素,确定适用何种罚则有助于实现保护渔业资源、维持渔业资源可持续发展的目的,既足以形成对相对人的威慑,又对相对人的影响最小,逐步累积形成各个酌定要素考虑的权重,从而形成更为精准的“相当性”判定标准。

五、结语

自1996年《渔业法》出台以来,我国不断完善渔业法律体系,加大执法力度,提升管理能力。渔业经济的可持续发展离不开渔业生态环境和资源的保护、社会环境的稳定以及良好的法治环境,因此,如何在渔业执法实践中准确地辨析违法行为,进而给出恰当的处罚值得深入探讨。《行政处罚法》中规定了过罚相当原则,作为合理设定和实施行政处罚的法定原则其意在为“责”和“罚”找寻一个平衡,但却面临着判断困境。由于该原则的三个构成要素“过”“罚”“相当”无论是内涵还是外延,均存在狭隘、不明确或者不清晰的情形,无法将手段、方式、过错、主体等相关因素囊括进去,因此对其功能的实现存在局限和缺失,亟待进一步完善、明确和阐释。渔业捕捞作为资源可再生型行业,可持续发展是重点关注问题,同时涉及渔业捕捞的各项管理制度也应得到充分遵守。在实施渔业行政处罚时,应当从过罚相当原则的释义角度出发,根据具体违法情形确定最为适宜的处罚种类和额度。具体而言,首先应当根据正当性、违法性、有责性确定违法行为是否构成应受行政处罚的行为,并确定适用的罚则。在此基础上,结合渔业法基本制度,具体分析违法行为所需酌定考虑的各项要素,确定具体的处罚幅度,从而在实现行政管理目的的同时,形成对相对人的威慑。通过廓清渔业行政处罚过罚相当原则在渔业行政执法中的适用边界,明晰法律责任,采用恰当的处罚措施,从而更好地保障渔业资源的可持续发展。